Центр экономических исследований предоставляет следующие услуги:

 

Интернет-журнал «Экономические исследования», №3 (18), Сентябрь 2018 (Номер журнала формируется)


АСПЕКТЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГАРАНТИЙ В ИНФРАСТРУКТУРУ: ОПЫТ ИНДОНЕЗИИ

Скачать статью полностью

Автор: И.Д. РАКОВ,
младший научный сотрудник Центра международных финансов Научно-исследовательского финансового института

младший научный сотрудник Центра международных финансов Научно-исследовательского финансового института

Специальность:Экономика и управление народным хозяйством
Направление:Экономика предпринимательства

В статье проанализирован опыт Индонезии предоставления государственных гарантий в инфраструктуру. В результате был выявлен специализированный институт по предоставлению гарантий в инфраструктурные проекты в рамках государственного-частного партнерства: определены его цели и задачи, источники обеспечения гарантий, а также выявлены этапы предоставления гарантии в инфраструктурный проект и риски, покрываемые с помощью государственной гарантий.

In the article, the author has considered the experience of Indonesia providing public infrastructure guarantee. As a result, a specialized institution was established to provide public guarantee to infrastructure projects in terms of public-private partnership. Goals and objectives, sources of guarantee, the stages of providing guarantees in the infrastructure project and risks covered by public guarantee were identified in the specialized institution.

Ключевые слова: государственные гарантии, Индонезия, инфраструктура, государственно-частное партнерство.
Keywords: public guarantee, Indonesia, infrastructure, public-private partnership.

In the article, the author has considered the experience of Indonesia providing public infrastructure guarantee. As a result, a specialized institution was established to provide public guarantee to infrastructure projects in terms of public-private partnership. Goals and objectives, sources of guarantee, the stages of providing guarantees in the infrastructure project and risks covered by public guarantee were identified in the specialized institution.

Ключевые слова: государственные гарантии, Индонезия, инфраструктура, государственно-частное партнерство.

Keywords: public guarantee, Indonesia, infrastructure, public-private partnership.

Общественная инфраструктура имеет высокую социально-экономическую значимость для страны: позитивно влияет на инвестиционную привлекательность территорий, способствует появлению новых и расширению существующих производств, оказывает положительное влияние на качество жизни населения. Но ограниченность бюджета государства не позволяет удовлетворять растущие потребности в инфраструктуре. Одним из главных направлений решения такой проблемы стало привлечение частного капитала [8, с. 41].

Инфраструктурные государственные гарантии являются важным инструментом поддержки для привлечения частного капитала в инфраструктурные проекты и имеют высокие требования к проведению процедуры оценки необходимости сооружения конкретных объектов и их технико-экономических характеристик [9, с. 109].

Среди стран, которые создали эффективную систему предоставления государственных гарантий в инфраструктурные проекты, можно выделить Индонезию. Ее опыт показывает не только механизм предоставления государственных гарантий, но и систему отбора проектов и учета их рисков.

Азиатский кризис 1998–1999 гг. привел к резкому снижению объема частных инвестиций в инфраструктуру Индонезии (1996 г. – 7,3 млрд долл. США, 1997 г. – 3,6 млрд долл. США, 1998 г. – инвестиций не было, а 1999 г. – 429 млн долл. США). Для привлечения инвесторов и продвижения частных проектов правительство брало гарантийные и договорные обязательства, но это увеличивало уязвимость к различным рискам. Например, в энергетическом секторе всесторонние государственные гарантии перенесли коммерческий риск с частного сектора на правительство, что принесло правительству большие убытки во время кризиса, оцениваемые в 11 млрд долл. США [2, с. 3-4].

Исходя из выше представленного опыта, в Индонезии был проведен ряд реформ в области инфраструктуры. Одной из такой реформы было создание в 2009 году государственного предприятия ответственного за предоставление государственных гарантий на инфраструктурные проекты, названное индонезийским инфраструктурным гарантийным фондом (Indonesia Infrastructure Guarantee Fund (IIGF)). Фонд является независимой государственной организацией с уставным капиталом около 4,5 трлн рупий. IIGF имеет следующие цели [7]:

  • повысить кредитоспособность и качество государственного-частного партнерства (далее ГЧП) в инфраструктурных проектах путем создания четкой и последовательной системы оценки и утверждения гарантий;
  • улучшить управление и прозрачность в предоставлении гарантий;
  • способствовать притоку сделок для подрядных организаций (т. е. министерств, государственных предприятий, региональных правительств) путем предоставления гарантий хорошо структурированным ГЧП.
  • минимизация воздействия на государственный бюджет от условных обязательств и внезапных шоков.

IIGF – это единственная организация в Индонезии по предоставлению государственных гарантий в проекты государственного-частного партнерства, которая выступает в качестве одного из бюджетных инструментов Правительства и находится под непосредственным контролем Министерства финансов. Законодательным регулированием предусматривается 8 секторов инфраструктуры, для которых Фонд может предоставить гарантии: транспорт, дороги, вода, отходы, электричество и др.

Стоит отметить, что IIGF был разработан Министерством Финансов Индонезии при поддержке Всемирного Банка, что способствовало созданию институционального потенциала и помогло получить авторитет на рынке в рамках проекта индонезийского инфраструктурного гарантийного фонда (Indonesia Infrastructure Guarantee Fund Project). Также в рамках этого проекта индонезийский фонд может получить финансирование Всемирного Банка для предоставления гарантий [1].

Процесс предоставления гарантии (рис. 1) начинается с запроса подрядной организации, ответственной за проект ГЧП, в IIGF относительно государственной гарантии. Подрядная организация (Contracting Agency, CA) является владельцем проекта или государственным контрагентом в контракте ГЧП. CA может быть министром, председателем учреждения, государственным и региональным учреждением. Фонд предоставляет пакет инструкций (критерий приемлемости, список приложений к заявке, требования к охране окружающей среды и др.), которые помогут подрядной организации сформировать пакет документов для подачи заявки.

После подачи заявки подрядной организацией IIGF выполняет следующие действия: 1) проверяет заявку подрядной организации, чтобы определить правомочия проекта и какие риски должны быть покрыты; 2) проводит оценку на основе предварительного технико-экономического обоснования и собственного анализа; 3) структурирует пакет гарантий; 4) предоставляет гарантии и контролирует проект во время строительства и эксплуатации [1].

Покрытие гарантий в инфраструктуру фонд может осуществлять за счет следующих источников [3]:

  • капитала IIGF;
  • правительство Индонезии как со-гарант, осуществляется через Министерство финансов;
  • многосторонние агентства развития как со-гарант, такие как Всемирный Банк или другие подобные организации.

В случае возникновения гарантийных обязательств IIGF проводит оценку требований и предоставляет гарантийный платеж получателю гарантии. Соглашение о праве регресса IIGF (Министерству финансов) позволит вернуть такие выплаты от подрядной организации.

Также IIGF выпустило руководство по распределению риска (PPP in Indonesia: Risk Allocation Guideline), которое должно помочь в идентификации рисков, их распределению и методах их смягчения на основе классификации рисков (Risk Category) и матрицы распределения риска (Risk Allocation Matrix) [4, с. 40–44]. Также в документе представлены схема принятия решения IIGF о соответствии принципам распределения риска (рис. 2) и события вызывающие риски, которые покрывает IIGF, путем предоставления государственной гарантии [4, с. 40–44]:

  • действия или бездействия подрядной организации или правительства в вопросах, по которым они могут принимать согласно закону меры;
  • политика подрядной организации или правительства;
  • одностороннее решение подрядной организации или правительства;
  • неспособность подрядной организации выполнить обязательства, возложенные на них проектной компанией в рамках соглашения ГЧП о нарушении договора (контрагент подрядной организации по контракту ГЧП, который может являться частным или государственным субъектом предпринимательской деятельности).

В качестве примеров можно привести следующие ситуации, риск которых покрываются с помощью гарантии IIGF: изменения в законодательстве, экспроприация, неконвертируемость валюты, влияние форс-мажорных обстоятельств на подрядную организацию и др. [6].

Классификация видов риска включает перечень основных видов возникновения риска (риск местоположения; риск проектирования строительства и ввода в эксплуатацию; финансовый риск; политический риск и др.), который предполагается использовать для выявления рисков в каждом конкретном проекте ГЧП.

Матрица распределения риска представляет собой таблицу, где перечислены возможные события возникновения рисков и их распределение (между государственным и частным сектором) в разрезе классификации видов риска и сектора инфраструктурного проекта. А также к каждому событию риска дана стратегия по смягчению риска на основе успешной практики.

Согласно данному руководству при распределении рисков надо руководствоваться следующим общим принципом – риск должен быть передан участнику, который относительно других участников способен управлять риском или имеет наименьшие издержки при поглощении такого риска. Если этот принцип осуществлен правильно, ожидается, что премия за риск и стоимость проекта будут ниже, что приведет к положительному воздействию на участников проекта.

В настоящие время IIGF активно ведет свою деятельность по предоставлению государственных гарантий в инфраструктурные проекты. На февраль 2017 года на сайте представлена информация по 16 инфраструктурным проектам, 13 из которых получили государственную поддержку: 8 проектов по платным дорогам, 3 проекта по телекоммуникациям, 1 проект электростанции и 1 проект по системе питьевого водоснабжения. Общая сумма проектов составила 156,62 трлн рупий, а гарантированная фондом максимальная сумма – 55,96 трлн рупий (табл. 1).

В частности, завершенных проектов не было выявлено. Информация по проектам, находящимся на стадии строительства, представлена по 11 проектам общей стоимостью 106,22 трлн рупий, а максимальный размер предоставленной фондом гарантии составляет 54,20 трлн рупий. Проектов, по которым строительство не началось, существенно меньше (5 проектов и только 2 получили гарантии), но в 4 из этих проектов Министерство финансов будет выступать со-гарантом в отличии от проектов в процессе строительства (только 3 из 11 проектов получат поддержку Министерства финансов).

Опыт Индонезии показывает формирование специализированного института, созданного для предоставления государственных гарантий и привлечения частных инвестиций в инфраструктурные проекты в рамках ГЧП. IIGF является самостоятельной государственной организацией и отделен от бюджета. Большая работа проделана фондом в области распределения рисков: создание классификации видов рисков и матрицы рисков, которые могут помочь в распределении рисков между государством и частным сектором, а также предоставляют меры по их снижению. В настоящие время фонд функционирует, предоставляя государственные гарантии в инфраструктурные проекты, но завершенные проекты не были выявлены, так как фонд появился сравнительно недавно (2009 год), что не позволяет судить об эффективности действий этого инструмента.

Список литературы

1. FAQs: Indonesia Infrastructure Guarantee Fund (IIGF) [Электронный ресурс] // World Bank Group. – Режим доступа: http://www.worldbank.org/en/country/indonesia/brief/faq-indonesia-infrastructure-guarantee-fund (дата обращения: 16.04.2018).

2. Government Guarantee in Public Private Partnership: The Features Of Indonesia Infrastructure Guarantee Fund [Электронный ресурс] // Imam Pandu Wibowo. – Режим доступа: http://arno.uvt.nl/show.cgi?fid=129289 (дата обращения: 16.04.2018). 

3. Guarantee Capacity [Электронный ресурс] // Indonesia Infrastructure Guarantee Fund. – Режим доступа: http://www.iigf.co.id/en/business/overview/capacity-of-guarantee (дата обращения: 16.04.2018).

4. PPP in Indonesia: Risk Allocation Guideline [Электронный ресурс] // Indonesia Infrastructure Guarantee Fund. – 2017. – Режим доступа: http://www.iigf.co.id/media/kcfinder/docs/risk-allocation-guideline-2017-tanpa-sambutan.pdf (дата обращения: 16.04.2018).

5. Project Monitoring [Электронный ресурс] // Indonesia Infrastructure Guarantee Fund. – Режим доступа: http://www.iigf.co.id/en/project/project-monitoring (дата обращения: 05.02.2018).

6. Risk Coverage [Электронный ресурс] // Indonesia Infrastructure Guarantee Fund. – Режим доступа: http://www.iigf.co.id/en/business/overview/capacity-of-guarantee (дата обращения: 24.04.2018).

7. Vision Mission [Электронный ресурс] // Indonesia Infrastructure Guarantee Fund. – Режим доступа: http://www.iigf.co.id/en/about-pt-pii/vision-mission (дата обращения: 16.04.2018).

8. Алаев А. А. и др. Оценка социально-экономической эффективности инфраструктурных проектов // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. – 2015. – №  . 4. – С. 41–52.

9. Голышев Г. А. Развитие инфраструктуры с использованием концессионных и долгосрочных инвестиционных контрактов // Научно-исследовательский финансовый институт. – Финансовый журнал. – 2014. – №  1. – С. 101–110.

Все статьи интернет-журнала

Расширеный поиск по журналу